FONAVI: QUE LA HISTORIA NO SE REPITA
LA DEVOLUCIÓN DEL FONDO NACIONAL DE VIVIENDA DENTRO DE LA POLÍTICA DE AFIRMACIÓN DE UN ESTADO EFICIENTE Y TRANSPARENTE
Marco Paredes Gálvez
Junio del 2008
INTRODUCCIÓN
En la historia republicana del Perú no se conoce caso alguno en donde el Estado, con todo el poder de gobierno que se ejerce a través de una frondosa burocracia tecnócrata, impasible, oscura e inerte la mayor de las veces, ante las tribulaciones del ciudadano de a pié a quienes realmente deben servir, tenga que resignarse y reconocer en aras de una transparencia evidenciada a través de los órganos que conforman la institucionalidad en el país, una cuantiosa deuda acumulada por cerca de dos décadas; y estructurar lo necesario para devolver dicha deuda para muchos, hasta ahora, impagable, aunque justa.
No hay que ser demasiado duro ni extremo para señalar el uso irresponsable, ineficiente y totalmente falto de transparencia, por decir lo menos, que bajo el membrete de una Política de Vivienda, hicieron los sucesivos gobiernos desde 1979 hasta 1998, de los fondos para vivienda que aportaron todos los trabajadores del Perú para tener acceso a una vivienda digna.
Si bien podrían haber seguramente honrosas excepciones, el común denominador en estos 20 años fue un uso de estos fondos que lindan con lo estrictamente legal, desviándolos y utilizándolos, a través de dispositivos legales discutibles, para otros propósitos diferentes para los que fueron creados. El pico máximo de esta curva de la vergüenza se dio, sin embargo, en los años de la dictadura vivida a partir de los años 90.
Ahí, al amparo del poder absoluto y una institucionalidad servil se perpetraron los más extremos actos cuyas consecuencias, ahora, los gobiernos democráticamente elegidos tendrán que asumir dentro de un marco de institucionalidad, gobernabilidad y plena vigencia del estado de derecho.
El proceso seguido para llegar a este punto se da a partir de año 2000 con el retorno del régimen democrático y sigue una secuencia absolutamente previsible. Los ciudadanos trabajadores que mensualmente fueron esquilmados por el Estado para unos supuestos fines, por fin pudieron expresar su protesta, libres de ataduras y posibles represalias. La Transparencia como atributo político del estado se hacía presente.
Se agruparon legalmente en Asociaciones, litigaron contra el Estado, llegaron hasta el Tribunal Constitucional solicitando la aprobación popular, mediante un Referéndum, de una Ley que ellos mismos proponían y que a la postre fue fallada a favor por dicho Tribunal, disponiendo que el Referéndum solicitado se realice el 3 de Mayo del 2009.
El Estado obviamente se ha preparado para estos efectos, aunque naturalmente no hubiese querido un Referéndum con todos los visos de manipulación para la ganancia de clientelaje político de los grupos de oposición. Ha formado Grupos de Trabajo multidisciplinarios y de nivel, para responder a las preguntas básicas de cuantos son (los beneficiarios a los que se les debe devolver sus aportes) y cuanto es (el monto que se les debe pagar).
Pero más importante que estas dos preguntas es aquella que el Ministerio de Economía, en plena vigencia de la crisis mundial, estará planteándose: ¿está el Estado en verdadera disposición económica para devolver esta suma? Al fin de cuentas se trataría de varios millones de beneficiarios y probablemente una deuda equivalente a más de un Presupuesto Nacional.
A priori la respuesta parece ser negativa y mediáticamente ya lo ha adelantado el Ministro del Sector. Sin embargo, la deuda es y está reconocida. La transparencia debe primar y no cabría más que esperar, por lo tanto, un esfuerzo imaginativo del Estado para cumplir con la Ley dentro de sus propias limitaciones internas y externas.
Esta es una desviación lamentable de una Política de Vivienda que se afronta, ahora, a través de una Política de Afirmación de un Estado Eficiente y Transparente; política estatuida por el Acuerdo Nacional a raíz del resurgimiento de la plena democracia en nuestro país; y aspectos cuyas relevancias y resultados en torno al desarrollo de estos factores pretende tratar este estudio.
1. EL ACUERDO NACIONAL
La Suscripción Solemne del “Acuerdo Nacional” se realizó el lunes 22 de julio del 2002 en Palacio de Gobierno y contó con la participación del Presidente Constitucional de la República y de los líderes tanto de los partidos políticos como de las organizaciones de la sociedad civil que lo conforman, todo ello en presencia de nuestras principales autoridades e invitados nacionales e internacionales.
Las políticas del Acuerdo Nacional constituyen un importante conjunto de insumos para la definición de propuestas de Plan de Gobierno.
El así denominado “Acuerdo Nacional” (AN) es pues creado para acordar políticas de Estado que otorguen la estabilidad que el país requiere para alcanzar un desarrollo sostenido. Se persigue con esto consolidar la transición democrática, consolidar la legitimidad del sistema político, permitir a la sociedad civil expresarse y contribuir a construir una democracia basada en el diálogo y no en el disenso.
Es así que el “Acuerdo Nacional” espera establecer una política de Estado a 20 años con una visión compartida del país que propicie la consolidación del sistema democrático y el fortalecimiento de los partidos políticos, construyendo consensos que sustituyan los conflictos mediante una mayor transparencia y participación ciudadana, logrando la reactivación sostenible de la economía.
El Acuerdo Nacional tal como pragmáticamente se presenta es un logro a alcanzar plenamente al futuro, y en tal sentido hay que recordar que la política en el Perú, siempre ha sido vista como polarización desde el siglo XIX. La polarización no se daba simplemente entre los extremos del espectro político, sino que, curiosamente, a veces era mucho más radical entre los que estaban más cerca ideológica y políticamente.
Ha habido cambios de muchos tipos, entre ellos, el término de la “guerra fría”; pero también las complicaciones y limitaciones de lo que se puede hacer en política han llevado a que sea necesario entender la democracia como una concertación. La lógica de que el que sale ganador en una elección para estar cinco años e imponer a los demás lo que quiere, no funciona más. Y en la diversidad de la sociedad peruana esto desestabiliza, no estabiliza.
Las instituciones de la democracia representativa en el Perú han sido usadas o desarrolladas con muchas de estas limitaciones. Pero además hay un rasgo de la sociedad actual que no era propio de la modernidad. En la post modernidad se acabó con la centralidad de la política como se acabó la representación entendida como se entendía en los años 60. Hoy día la política se hace en tiempo real, hoy día la comunicación es mucho más inmediata porque la sociedad tiene todos los canales para actuar más directamente. Por eso es que se enfatiza mucho la idea de la democracia participativa.
En tal criterio, la definición fundamental del Acuerdo Nacional es la de un instrumento de concertación, y es el instrumento que va a ayudar a redefinirla cotidianamente, sobre la base de que es posible dialogar e influir en las decisiones de política, se derivan los hechos de que:
· Los partidos políticos hayan podido entender que ya no están solos en el mercado de lo público. Que lo público no es un monopolio, ni de la política ni de los políticos y que lo público nos pertenece a todos como ciudadanos.
· Con el esfuerzo conjunto del Estado, los partidos políticos y la sociedad civil resulta realmente la construcción de una auténtica deliberación, lo cual significa un aporte sustantivo para resolver uno de los grandes problemas que tiene América Latina, o sea, la creación institucional de escenarios que permitan este diálogo entre los distintos actores de la democracia.
Es pues necesario preservar por los años esta tendencia a la concertación establecida por el Acuerdo Nacional y apostando por una democracia participativa, apartar de su camino los intentos de polarizaciones extremas que tiendan a obstruirla en las consecuciones progresivas y en su solidificación a largo plazo.
Los temas inmediatos y prioritarios del “Acuerdo Nacional” se centran en cuatro rubros principales: aquellos referidos a la Democracia y el Estado de Derecho; la Equidad y Justicia Social; la competitividad del País y la existencia de un Estado Eficiente, Transparente y Descentralizado. Para los 20 años convenidos (2002-2021) dentro de estos grandes rubros definidos se han ubicado 31 políticas de estado. La política número 24 se refiere a la “Afirmación de un Estado Eficiente y Transparente”.
2. EL ESTADO “EFICIENTE Y TRANSPARENTE”
En un Estado moderno no se puede concebir la acción revisora o reivindicativa del Gobierno, sobre cualquier asunto de interés público, sin la plena ostentación de las herramientas de transparencia y eficiencia de las que podría hacer uso. El no hacerlo, hacerlo a medias o simplemente aparentar hacerlo, constituyen degradaciones inadmisibles para quienes esperan una acción honesta de sus gobernantes. Y esto es algo que desafortunadamente – en opinión del autor – ha estado ausente durante todo el proceso reivindicativo de los potenciales beneficiarios del Fondo Nacional de Vivienda (FONAVI). La existencia de un pronunciamiento del Tribunal Constitucional, que obliga; el apresurado nombramiento de una Comisión Multisectorial con plazo perentorio para resolver el conflicto; la total falta de dedicación de la gran mayoría de sus miembros, con honrosas excepciones; y el total abandono y desabastecimiento material y económico – aparte del apoyo político – necesarios para cumplir el objetivo, tipifican a la acción del Gobierno, en el caso FONAVI, como un premeditado fracaso - sino resaltable negligencia - pero en todo caso, con una casi absoluta falta de transparencia y mucho menos eficiencia.
El Gobierno, en palabras de su Ministro de Economía y Finanzas, se ha justificado últimamente argumentando muy tardíamente que “…en una coyuntura como la presente crisis económica mundial, donde hay que ser bastante eficiente en el uso de los recursos públicos, no se puede tomar ninguna medida que afecte el largo plazo. El Gobierno está tratando de tener un set de propuestas de programas que no destruya lo que se ha conseguido en los últimos años. El objetivo es lograr que el Perú siga liderando el crecimiento en el mundo, En el caso puntual del FONAVI, se ha presentado una queja ante el poder judicial, porque esto (la devolución del dinero a los afectados por el FONAVI, mediante un Referéndum) no tiene en ningún sentido. ¿De donde van a salir esos recursos? Independientemente del monto estos tendrán que salir de los impuestos. Esto es sacar la plata de un bolsillo para pasarla a otro. El Gobierno no cree que eso sea razonable…”. Es decir, aunque tales argumentos puedan ser aceptables, son decididamente inoportunos ya que un sinceramiento como tal, fuera de tiempo, carece de efecto y transparencia. Consideramos tales afirmaciones como la rúbrica que confirma lo expuesto en el párrafo anterior en cuanto a transparencia y eficiencia del Estado en el caso del FONAVI.
Por otro lado, la réplica - quizás calculada - ante tamaña violación de la transparencia en la cosa pública, hizo que la mañana del 11 de Febrero las Asociaciones Fonavistas de los Pueblos del Perú presentaran ante el Jurado Nacional de Elecciones 177,000 firmas al inscribirse como Partido Político, con la intención, según su Presidente, de participar en las elecciones locales, regionales y también a nivel nacional .Las Asociaciones mencionadas habrían pues servido como trampolín para estas finalidades de tipo político, con la benevolente contemplación de un Estado opaco e ineficiente.
Asimismo, un sector más agresivo de los mismos, postula que el Presidente de la República ha violado la Constitución por lo cual se hace merecedor de una Acusación Constitucional. Se especifica que la misma dice claramente que el Presidente de la República puede ser acusado durante su periodo si impide el funcionamiento de Jurado Nacional de Elecciones. El funcionamiento se refiere por ejemplo a que si el Jurado Nacional de Elecciones tiene que realizar un referéndum, como el del FONAVI, por mandato superior, lo haga. El hecho que dicho acto signifique muchos recursos extraordinarios del Estado y no se tenga la voluntad para gastar, es otra cosa. El Presidente habría impedido dicho acto legal, alejándolo de la Constitución
Ante todo esto hay que puntualizar que en esta política de “Afirmación de un Estado Eficiente y Transparente”, los sucesivos gobiernos que devengan en el tiempo se han comprometido a construir y mantener un estado eficiente, eficaz, moderno y transparente al servicio de las personas y de sus derechos, promoviendo el desarrollo y buen funcionamiento del mercado y de los servicios públicos.
Se comprometen también a que el Estado atienda las demandas de la población y asegure su participación en la gestión de políticas públicas y sociales, así como en la regulación de los servicios públicos en los tres niveles de gobierno. Garantizando una adecuada representación y defensa de los usuarios de estos servicios, la protección a los consumidores y la autonomía de los organismos reguladores.
Para esto ese plantea incrementar la cobertura, calidad y celeridad de la atención de trámites así como de la provisión y prestación de los servicios públicos, para lo que se establecerán y evaluaran periódicamente los estándares básicos de los servicios que el Estado garantiza a la población. Se reducirán los costos de acceso a los bienes y servicios públicos, así como se erradicará la utilización proselitista del estado y la formación de clientelas.
Para lograrlo se dará acceso a la información sobre planes, programas, proyectos, presupuestos, operaciones financieras, adquisiciones y gastos públicos proyectados o ejecutados en cada región, departamento, provincia, distrito o instancia de gobierno. Se pondrán en uso instrumentos de fiscalización ciudadana que garanticen la transparencia y la rendición de cuentas en todas las instancias de gobierno. Se mejorará la capacidad de gestión del Estado mediante la reforma integral de la administración pública en todos sus niveles. Se revalorará y fortalecerá la carrera pública promoviendo el ingreso y la permanencia de los servidores que demuestren alta competencia y solvencia moral.
La Política que se invoca en este estudio es precisamente la de “Afirmación de un Estado Eficiente y transparente”. Esta es, como se ha expresado, una de las Políticas del Acuerdo Nacional y mediante ella nos comprometemos, entre otras cosas, a construir y mantener un Estado al servicio de las personas y de sus derechos, un estado que atienda las demandas de la población garantizando una adecuada representación y defensa de los usuarios de estos servicios y derechos en forma transparente.
Las organizaciones miembros del AN han manifestado en varias oportunidades esta posición; así, en la “Declaración del Acuerdo Nacional” del 02 de Junio del 2003, dla cual forma parte del Acta de la Decimo Sexta reunión de trabajo del Foro del Acuerdo Nacional, se expresa textualmente:
“Las organizaciones del Acuerdo Nacional reunidas a convocatorias del Presidente de la República, expresan:
En el espíritu del Acuerdo Nacional suscrito el 22 de julio de 2002, ratifican su indeclinable compromiso con la defensa del régimen democrático y las instituciones que lo integran. En esa medida, ratifican que las legitimas demandas sociales deben ser resueltas en un clima de transparencia, dialogo, apertura y responsabilidad social, junto al ejercicio pleno y pacífico de los derechos ciudadanos……”
De esta manera la obligatoriedad de un Estado transparente y responsable en todos sus actos, nos permite considerar dentro de este contexto de la Política – aparte del hecho meramente legal -, el particular derecho de devolución a los trabajadores aportantes no beneficiados de los recursos económicos del Fondo Nacional de Vivienda “FONAVI” percibidos – de los mismos trabajadores – a través del estado. Todo esto con absoluta prescindencia del tiempo y oportunidades transcurridos.
3. EL FONDO NACIONAL DE VIVIENDA “FONAVI”
3.1 INTRODUCCION
Estos estamentos legales se vieron plasmados como política de Gobierno, cuando mediante el D.L. 22591 del 30 de Junio de 1979 crea, en el Banco de la Vivienda, el Fondo Nacional de Vivienda” FONAVI, donde se establece que “es deber del Estado procurar a la población el acceso a una vivienda…” y se crea el FONAVI “con la finalidad de satisfacer en forma progresiva, la necesidad de vivienda de los trabajadores contribuyentes al mismo, utilizando para tal efecto como recursos financieros aquellos provenientes de la contribución de los trabajadores y empleadores….”, precisándose posteriormente que “el aporte de los trabajadores al FONAVI no constituyen un tributo y no son tampoco impuestos…..”
Es pues que desde el año 1979, el Estado asume una política de vivienda basado en diversos principios y dispositivos legales en donde intervienen trabajadores, empleadores, constructores y el propio Estado.
3.2 LOS ANTECEDENTES
El fondo nacional de Vivienda FONAVI, fue un fondo establecido orgánicamente por el segundo gobierno del Arq. Fernando Belaunde Terry, un gobernante que dio mucho impulso a las obras de infraestructura en el país, priorizando los aspectos de construcción de carreteras y viviendas.
3.2.1 La Base Legal
El estudio secuencial, progresivo, de los diferentes dispositivos legales que se dieron desde la creación del FONAVI (1979) hasta nuestros días (19 años), constituye la más cruda manifestación de lo que puede ser un estado ineficiente y nada transparente. Estos dispositivos legales a la par que numerosos, son a veces contradictorios, no son coherentes y no siguen una lógica secuencial salvo aquellas condicionadas por el devenir político. Algunas de ellas no fueron publicadas en el diario oficial y por lo tanto mantenían un secretismo fuera de toda manifestación transparente. Así:
1. Mediante el Decreto Ley 22591 del 30/06/1979 se crean en el Banco de Vivienda del Perú el FONDO NACIONAL DE VIVIENDA-FONAVI, estipulando una contribución obligatoria de los trabajadores del 1% de sus remuneraciones, según el Artículo 3º de la Ley , aporte que fue modificado el 26 de diciembre de 1979 por el Decreto Ley 22845 al 0.5% de sus remuneraciones. Asimismo, la contribución del empleador fue del 4% sobre las remuneraciones que se abonaran. El aporte obligatorio del Estado a este Fondo era distinto al que le corresponde como empleador (aunque no se precisó como sería tal aporte).
De los recursos del FONAVI se aporto el 2 % de su recaudación para el financiamiento del Banco de Materiales. Posteriormente el Decreto Legislativo Nº 497 del 14 de noviembre de 1988 en su artículo 1º incrementó el aporte del trabajador nuevamente al 1% de su remuneración, y el aporte del empleador a que se refiere el inciso c) sería del 5% de las remuneraciones que perciban los trabajadores, sin que la base de cálculo exceda de ocho unidades impositivas tributarias; lo que fue ratificado por el D.S. 063-91-EF del 25-03-1991, incluyendo en la retención lo referente al aporte por las gratificaciones de julio y diciembre.
2. Con la Ley 24235 del 11 de junio de 1985, se autoriza al Banco de la Vivienda del Perú disponer la transferencia del 30% de la recaudación de FONAVI a las entidades del sistema Mutual.
3. El Decreto Ley Nº 25436 del 16 de abril de 1992 establece el Plan Anual de Inversiones, Administración y Destino Específico de los recursos del FONAVI como Órgano Dependiente del Ministerio de Vivienda y Construcción, quedando facultado dicho Ministerio a encargarse de las operaciones de recaudación y fiscalización de las contribuciones, asignar los recursos y desembolsos de los mismos, tramitar, evaluar, aprobar e implementar el control técnico y liquidación de proyectos; y colocar, recuperar y liquidar los préstamos; así como canalizar la recaudación, colocación y recuperación de los recursos del FONAVI prioritariamente a través de la Banca Estatalla Banca Privada y/o entidades del Sistema Mutual; efectuar las operaciones financieras que reditúen la mayor rentabilidad al FONAVI; implementar la UTE-FONAVI dependiente del Despacho Ministerial, con un Consejo de Administración como órgano de decisión.
4. Mediante el Decreto Ley 25520 del 29/05/1992 se amplía la finalidad del FONAVI que además de viviendas de interés social, financiaría obras de infraestructura sanitaria, electrificación de asentamientos humanos, construcción, ampliación y refacción de centros comunales y recreativos en zonas rurales y urbano marginales, proyectos de destugurización de viviendas y la pavimentación y/o acondicionamiento de vías locales e interdistritales.
5. Con la Ley N
6. Con el Decreto Supremo Extraordinario 043-PCM-93 del 27/04/1993 se amplía la finalidad del FONAVI para la construcción, pavimentación y acondicionamiento de vías nacionales y locales (es decir: carreteras).
7. A mérito de la Ley 26504 del 08 de julio de 1995 se elimina la contribución de los trabajadores dependientes al FONAVI; y se modifica el aporte de los empleadores del 4% del total de remuneraciones a una alícuota igual al 9% sobre el total de ingresos pagados o abonados; la que posteriormente se reduce a una alícuota del 7% según Decreto Legislativo Nº 870 del 30 de octubre de 1996; y se incluye dentro del concepto de remuneración para la contribución al FONAVI y el cálculo de la alícuota, las gratificaciones de julio y diciembre y regirá desde el 1º de enero de 1997.
8. En aplicación de la Ley 26969 del 21-08-1998 se sustituye la contribución al FONAVI por el Impuesto Extraordinario de Solidaridad. La base imponible y alícuota del impuesto es el mismo establecido para la contribución al FONAVI vigente al momento de la promulgación de la presente Ley. El impuesto será administrado por la SUNAT y constituye ingreso del Tesoro Público. Su carácter es temporal y regirá hasta el 31-12-1999, posteriormente fue extendiéndose su vigencia y modificándose la alícuota del impuesto hasta su derogatoria el 01-12-2004 por la Ley 28378 publicada el 10-11-2004, habiendo fluctuado entre el 7%, 5%, 2% y finalmente 1.7% al momento de su derogatoria. Los ingresos provenientes del IES fueron destinados a proyectos y ejecución de obras de infraestructura de la electrificación y de saneamiento, la conclusión de las obras e instalaciones iniciadas, así como los compromisos asumidos con cargo a los recursos del FONAVI. En el segundo gobierno de Alberto Fujimori se dispone liquidación del FONAVI
9. La misma Ley 26969 dispone la Liquidación del FONAVI y la desactivación de la UTE-FONAVI, y se transfiere al MEF la administración de la cartera de préstamos y recuperaciones de las inversiones con recursos del FONAVI, para cuyo efecto el MEF sustituyó a la UTE-FONAVI en los convenios celebrados con las entidades del sistema bancario nacional, con las empresas prestadoras de servicios de saneamiento y con las empresas concesionarias de distribución del servicio público de electricidad y con otras entidades. Al concluir el proceso de liquidación el MEF asumiría la totalidad de activos y pasivos resultantes de la liquidación y desactivación del FONAVI.
Dispuesta la liquidación del FONAVI, se crea simultáneamente una Comisión Liquidadora, la cual inexplicablemente hasta ahora existe; así como el denominado FONDO MI VIVIENDA con los recursos del FONAVI, entidad que se convertiría después en FONDO MI VIVIENDA S.A. como una empresa estatal de derecho privado bajo el ámbito del Fondo Nacional de Financiamiento de la actividad Empresarial del Estado (FONAFE). Mientras tanto, ingentes fondos del FONAVI fueron derivados a distintas entidades y programas del Gobierno como PRONAMACH (Proyecto Nacional de Manejo de Cuencas y Conservación de suelos), “Mi Vivienda”, “Mi Techo”, entre otras. Hasta el momento se han identificado 729 dispositivos legales relacionados con estos manejos de los fondos del FONAVI.
3.2.2 La Asociación Nacional de Fon avistas de los Pueblos del Perú
Los millones de personas que se encontraban afectadas por los hechos arriba descritos , como era previsible ante un Estado a veces discriminatorio y poco dialogante pese a su reconocido espíritu democrático, comenzaron a tratar de hacerse escuchar. La demanda era tan simple como justa, aunque no la solución: “Que se me devuelva lo que aporté al estado mensualmente y por años por una vivienda que nunca recibí”. Dado el tiempo transcurrido el tema pasaba por varios gobiernos y se procuraba que el Estado obre transparentemente y con eficiencia en la solución del problema planteado.
Estos hechos arriba descritos, considerados irregulares, supuestamente determinaron que los aportantes y futuros beneficiarios del FONAVI se organizaran y se asociaran formando la “Asociación Nacional de Fonavistas de los Pueblos del Perú” (ANFPP), elevando sus protestas no solo sociales sino también aquellas de tipo legal, solicitando que mediante Referéndum Nacional se apruebe el “Proyecto de Ley Devolución de Dinero del FONAVI a los Trabajadores que contribuyeron al mismo”.
Esta acción tuvo muchos perfiles y muchos ángulos de vista. Algunos pensaban en la justicia del reclamo; otros en el aprovechamiento político de algo que solo debería ser un proceso colectivo de reclamo y finalmente hubieron algunos que creyeron ver cabezas visibles opositoras al régimen detrás de todo este movimiento que se organizó bien y a nivel nacional , y que terminó poseyendo una fuerza política de dimensiones.
Con fecha 07 de enero de 2008 el Tribunal Constitucional (TC) emitió Sentencia, Exp. Nro. 5180-2007-PA/TC, mediante la cual establecía una salida legal y económico-financiera a la problemática generada por los juicios de la Asociación Nacionalla citada Resolución donde se efectúan algunas precisiones para que el Congreso de la República y el Poder Ejecutivo puedan tomar en cuenta:
En el inciso a) la Resolución del TC dispone:
· Señalar quienes son los presuntos beneficiarios,
· Que las devoluciones se realicen a través de bonos, y/o a través de materiales de construcción
· Que el Gobierno realizará programas sociales de vivienda a favor de los aportantes que no hayan satisfecho su legítima expectativa de vivienda, y
· Se deducirá del monto aportado, los programas ejecutados por el Estado con cargo a los fondos del FONAVI.
En tal sentido y para tales efectos la misma Resolución señala: “Invocar a que el Poder Ejecutivo nombre una Comisión que, entre otras funciones, de acuerdo a lo expuesto, determine:
- El número real de fonavistas.
- Quienes total o parcialmente, se beneficiaron con el FONAVI”.
El Poder Ejecutivo en atención a la invocación formulada por el Tribunal Constitucional, mediante Decreto Supremo N° 027-2008-PCM, publicado el 08.04.2008, creó una Comisión Multisectorial, adscrita a la Presidencia del Consejo de Ministros, a efectos de reunir la información necesaria para determinar:
o Los montos recuperados del Fondo Nacional de Vivienda - FONAVI.
o Las inversiones efectuadas con dichos recursos.
o Identidad de sus beneficiarios, determinando entre ellos a los aportantes al FONAVI.
o Otros aspectos vinculados ha dicho Fondo.
Asimismo y de ser el caso, los mecanismos para la devolución podrían tener un carácter colectivo; distinguiéndose además entre aquellas personas que no tuvieron la posibilidad de acceder a ningún beneficio proveniente del FONAVI, de aquellos otros que, entre otros supuestos, hubieran accedido parcial o totalmente a dicho Fondo o a aquellos que, dadas las circunstancias, hubieran concretado su derecho a la vivienda digna. En estos casos, el Estado tendría la posibilidad de excluir a los supuestos “beneficiarios”, o de deducir no sólo el importe de construcción de la vivienda ya efectuada, sino también de los servicios públicos indisolublemente vinculados a la satisfacción de esta necesidad, como saneamiento y titulación, electrificación, instalación de agua y desagüe, pistas y veredas.
Es decir, en la práctica esta Comisión Electoral sugerida por el Tribunal Constitucional no era más que otra Comisión Liquidadora, la misma que actualmente existe, como ya lo dijimos, y contribuía a ensombrecer más el panorama legal del proceso
No obstante y a pesar de la creación de la Comisión Multisectorial relacionada al Fonavi, el Jurado Nacional de Elecciones mediante Resolución N° 331-2008-JNE publicada en el diario oficial El Peruano con fecha 18.10.08, resolvió CONVOCAR a Referéndum Nacional para la aprobación o desaprobación del “Proyecto de Ley Devolución de Dinero del FONAVI a los Trabajadores que contribuyeron al mismo” para el 3 de mayo del 2009, como parte de un proceso legal que ha contado con el fallo del Tribunal Constitucional, el cual constituye el principal sustento de esta medida.
Se hace necesario indicar, que en otra secuela legal más de este enrevesado proceso, anteriormente el Jurado Nacional de Elecciones en sus Resoluciones N° 1215-2006-JNE y 1278-2006-JNE, que declararon improcedente la solicitud de referéndum, porque así lo consideraron ellos en virtud de fundamentar que las contribuciones al FONAVI no eran aportes si no impuestos y por lo tanto no eran modificables por el proceso seguido, señalaba que la vía del proceso electoral del referéndum no es idónea por que no es competente para autorizar la realización de acciones prohibidas por mandato de la propia Ley fundamental y se convertiría en inconstitucional por así prohibirlo el segundo párrafo del artículo 32° de la Constitución Política del Perú. En efecto, el citado artículo menciona que “no pueden someterse a referéndum las normas de carácter tributario y presupuestal” y estos fondos forman parte del presupuesto de la república.
3.2.2.1 El Proyecto de Ley
El Proyecto de Ley planteado por la ANFPP deberá resolverse por un Referéndum Nacional, el cual costaría al país entre 170 y 200 millones de soles. Al parecer, por su poca difusión, poco se conoce de cuáles son los alcances del proyecto de Ley que se sometería a referéndum. Entre ellos podemos mencionar, que no solo se aspira a obtener la devolución de los aportes de los trabajadores sino que el proyecto menciona en su artículo primero “Asimismo abónese a favor de cada trabajador beneficiario; los aportes de sus respectivos empleadores, del estado y otros”. Este punto, pudiendo ser justo, adolece de cualquier probable concreción literal en la práctica. No merece mayores comentarios ya que cualquiera sería totalmente inocuo, sobre todo cuando se está multiplicando por más de diez veces el monto que les corresponde realmente a los trabajadores y que fueron sus aportes (por cuanto a los trabajadores se les descontó el 0.5% de sus ingresos y posteriormente se elevó el porcentaje al 1% y en cuanto a los empleadores el porcentaje osciló entre el 4% y el 9%).
Otro aspecto en el que no se ha reparado en el referido proyecto de ley que se someterá a referéndum por disposición del Tribunal Constitucional, el 02 de Mayo del 2009, es que la mayoría de los miembros de la Comisión Especial Ad-Hoc que se crearía por este mecanismo, y por tanto su presidencia y conducción, recaerían en esta Asociación, conforme así lo establece el artículo quinto del referido proyecto, en el que indica:
6 representantes de la Asociación Nacional de Fonavistas de los Pueblos del Perú
2 representantes del Ministerio de Economía y Finanzas
1 representante de la Presidencia del Consejo de Ministro
1 representante de la ONP
1 representante del Ministerio de Trabajo
Las instituciones señaladas en un plazo no mayor a ocho días calendarios a partir de la vigencia de la presente Ley , acreditaran a sus representantes ante el Jurado Nacional de Elecciones. En un plazo no mayor a 8 días útiles concluido el período de acreditación, el Jurado Nacional de Elecciones, convoca a la sesión, se elige al Presidente, un Vicepresidente y Secretario, de la Comisión Ad-hoc , siendo necesario para ello contar con el quórum correspondiente de la mitad mas uno del total de sus integrantes. La Presidencia de esta Comisión estará a cargo de un representante de la Asociación Nacional de Fonavistas de los Pueblos del Perú ANFPP.
Es decir, y en otras palabras, las grandes decisiones de cómo se deben conducir las justas reclamaciones de los trabajadores FONAVISTAS están en manos de ellos mismos. El Estado, responsable de la devolución de los ingentes fondos, está siendo puesto un tanto al margen de este manejo. Las previsiones de lo que pueda acontecer dentro de estos marcos de acción trazados por el Tribunal Constitucional, son de pronóstico reservado.
3.2.2.2 El Control del Padrón
El control del Padrón de Afiliados al FONAVI es un punto central en los propósitos perseguidos. La Asociación Nacional de Fonavistas ha venido manejando la inscripción de supuestos beneficiarios cobrando sumas que bordean los 35 a 50 nuevos soles, y cobrando también por otros conceptos como carnet, renovación de carnet y otros; de proceder este absurdo jurídico el gobierno tendría que asumir como ciertos los padrones manejados de esta manera, sin ninguna verificación de por medio, ya que su planteamiento real es que a sus 200,000 inscritos, los que serían la base del Padrón, se incorporarían los demás aportantes al FONAVI, siendo esto lamentable ya que auspiciaría y potenciaría una actividad potencialmente ilegal.
Asimismo, en todo este proceso, aparte de la justicia en el acto de la devolución de sus dineros a aquellos que habían aportado sin beneficio alguno, existe – y cada vez es más evidente – una clara manipulación política del tema, que sería saludable bloquear o desactivar para la buena marcha del programa. Las cabezas de los integrantes de la ANFPP y sus principales tienen miras políticas electorales que, aunque legitimas, incurren a todas luces en acciones contrarias a lo dispuesto legalmente, desinformando a los Fonavistas a quienes, a cambio de una cuota de S/.35.00, les hacen creer que la devolución va a ser rápida y en dinero efectivo, llegándose a mencionar incluso un adelanto de S/. 3,200.00 para el mes de noviembre del 2008. La ANFPP cuenta con fondos que se estiman en 17 millones de soles (unos 6 millones de dólares), con lo cual se les facilita cualquier movimiento de masas y la abundancia de propaganda mediática distorsionada, a la par que la contratación de estudios de abogados que bloquean y/o dilatan cualquier acción del Gobierno. La Comisión Multisectorial , no se da abasto para atender las más de 700 llamadas diarias de Fonavistas pidiendo informaciones sobre anuncios y promesas no oficiales. Es pues, también, necesario afrontar este problema.
3.2.3 Las Diversas Comisiones FONAVI
La solución de un problema, posiblemente complicado para las arcas del tesoro público, pero en el fondo simple como una operación matemática de varios componentes a los cuales solamente había que investigar, se complicó. El Estado no pudo o no quiso ser transparente y mucho menos eficiente. De ahí que en cada paso, y si como esa fuese la solución, se creaba una nueva Comisión, con las formalidades y pompas del caso.
Se cuentan hasta seis las diversas Comisiones nombradas hasta la fecha para contemplar la diversa problemática del FONAVI.
· La Primera Comisión , denominada COLFONAVI, fue creada por la Ley 26969 del 24/08/98, habiendo tomado conocimiento que recién el año 2005 presentó su Informe de la Liquidación del FONAVI y de la desactivación de la Unidad Técnica Especializadala Empresa VCHI S.A.
· La Segunda Comisión , fue creada por Decreto de Urgencia Nro. 016-2000 de fecha 27/03/2000, para evaluar los saldos deudores de Préstamos de obra de Luz, Agua, Alcantarillado, bajo la responsabilidad del MEF y se le concedió un plazo de 90 días.
· La Tercera Comisión , fue creada por el Decreto Legislativo Nro. 908 del 27/07/2000, Primera Disposición Transitoria, denominada Comisión Técnica para establecer las Deudas de las Empresas de Saneamiento, bajo responsabilidad del Ministerio de la Presidencia.
· La Cuarta Comisión , denominada de ALTO NIVEL, fue creada por Ley Nro. 27677 de fecha 13/02/2002, bajo la responsabilidad de la Presidencia del Consejo de Ministros, mediante le Resolución Suprema Nro. 255-2002-PCM a la que se nombró la Comisión de Alto Nivel y por Resolución Suprema Nro. 433-2002-PCM se nombra al representante de la PCM a la Comisión.
· La Quinta Comisión , fue creada por el Decreto Supremo Nro. 003-2004-EF de fecha 15/01/2004, como COMISION DE TRANSFERENCIA de los activos que COLFONAVI remitiría al Fondo MI VIVIENDA, nombrándose como responsable al MEF y al Ministerio de Vivienda Construcción y Saneamiento, otorgándose un plazo de 60 días para la presentación de su Informe.
· La Sexta Comisión , la actual, fue creada por el Decreto Supremo Nro. 027-2008-PCM, la misma que crea la Comisión Multisectorial del FONAVI y por la Resolución Ministerial Nro.
La sétima será la Comisión Ad-Hoc creada por el Tribunal Constitucional y que se formalizaría después de la realización del Referéndum del 2 de Mayo del 2009. No se explicita mayormente si eta Comisión trabajará con los datos reunidos por la Comisión Multisectorial nombrada y en funciones, a pesar de que fue el mismo Tribunal Constitucional quien sugirió, al ejecutivo, su creación.
4. EL OBJETIVO
Teniendo como marco referencial la Política Estatal de Transparencia y Eficiencia, el presente estudio tiene por objeto analizar los contrastes y alcances de la última Comisión Multisectorial FONAVI, al tratar de Identificar montos, inversiones, aportantes y beneficiarios del Fondo Nacional de Vivienda, FONAVI, para su posterior devolución a quienes corresponda, en el monto o modalidad que se señale y en la oportunidad que el Gobierno determine con arreglo a ley, dentro de los criterios establecidos por la Comisión Multisectorial nominada .
5. LOS CURSOS DE ACCION
5.1 LA COMISION MULTISECTORIAL “COMFONAVI-027”
La Comisión Multisectorial, actual, fue creada por Decreto Supremo No. 027-2005-PCM. Internamente se la conoce también como COMFONAVI-027.
5.1.1 Los Motivos de su creación
El Tribunal Constitucional en la Sentencia de fecha 07.01.2008, recaída en el Exp. Nro. 5180-2007-PA/TC, en el Proceso Constitucional de Amparo seguido por la Asociación Nacional de Fonavistas de los Pueblos del Perú – Tarma, en el literal c. del numeral 8 de su parte Considerativa dispuso textualmente “Invocar a que el Poder Ejecutivo nombre una Comisión que, entre otras funciones, de acuerdo a lo expuesto, determine:
o El número real de fonavistas.
o Quiénes, total o parcialmente, se beneficiaron con el FONAVI”.
El Poder Ejecutivo en atención a la invocación formulada por el Tribunal Constitucional, mediante Decreto Supremo N° 027-2008-PCM, publicado el 08.04.2008, creó una Comisión Multisectorial, adscrita a la Presidencia del Consejo de Ministros, a efectos de que reúna la información necesaria para determinar:
o Los montos recuperados del Fondo Nacional de Vivienda - FONAVI.
o Las inversiones efectuadas con dichos recursos.
o Identidad de sus beneficiarios, determinando entre ellos a los aportantes al FONAVI.
o Otros aspectos vinculados ha dicho Fondo.
De acuerdo a lo establecido en el artículo 2° del referido dispositivo legal, la Comisión Multisectorial debería presentar al Consejo de Ministros un INFORME TÉCNICO sobre el trabajo encomendado, en un plazo no mayor a ciento cincuenta (150) días hábiles posteriores a la fecha del Acta de Instalación de la Comisión. Mediante Actala actual Comisión Multisectorial.
Con fecha 07 de enero de 2008 el Tribunal Constitucional emitió una Resolución mediante la cual establecía una salida legal y económico-financiera a la problemática generada por los juicios de la Asociación de Fonavistas, la cual se explica en el Octavo Considerando de la citada Resolución donde se efectúan algunas precisiones para que el Congreso de la República y el Poder Ejecutivo puedan tomar en cuenta:
En el inciso a) la Resolución señala:
· Señalar quienes son los presuntos beneficiarios,
· Que las devoluciones se realicen a través de bonos, y/o a través de materiales de construcción
· Que el gobierno realizará programas sociales de vivienda a favor de los aportantes que no hayan satisfecho su legítima expectativa de vivienda, y
· Que se deducirá del monto aportado los programas ejecutados por el Estado con cargo a los fondos del FONAVI;
En el inciso b) la Resolución señala que:
i) El FONAVI no se consideró un aporte a un fondo individual,
ii) Los mecanismos para la devolución pueden tener un carácter colectivo,
iii) Deberá distinguirse entre:
· Aquellas personas que no tuvieron la posibilidad de acceder a ningún beneficio proveniente del FONAVI,
· Aquellas personas que hubieran accedido parcial o totalmente a dicho fondo,
· Aquellas personas que hubieran concretado su derecho a la vivienda digna;
Adicionalmente menciona (la Resolución ) que:
iv) El Estado tiene la posibilidad de excluir a los supuestos “beneficiados”,
v) El Estado tiene la posibilidad de deducir el importe de la construcción de la vivienda ya efectuada,
vi) El Estado tiene la posibilidad de deducir los servicios públicos indisolublemente vinculados como saneamiento y titulación,
vii) El Estado tiene la posibilidad de deducir los servicios de electrificación, instalación de agua y desagüe, pistas y veredas
viii) Los empleadores que contribuyeron al Fondo en forma obligatoria, están excluidos de cualquier beneficio.
Siendo que, en el inciso c) de la Resolución tantas veces aludida dice: El Poder Ejecutivo nombrará una Comisión, cuya función será determinar el número real de fonavistas, quienes total o parcialmente se beneficiaron con el FONAVI.
Es decir, con esta posición el Tribunal Constitucional dejaba en manos del Estado la solución integral del problema e instaba a la conformación de una Comisión Multisectorial para que actúe. Paradójicamente la Ley presentada a Referéndum por los Fonavistas y por disposición del Tribunal Constitucional, desarmaría todo este andamiaje.
5.1.2 Los Objetivos
Teniendo en cuenta lo expresado por el Tribunal Constitucional, el Poder Ejecutivo tomó la iniciativa para dar una solución definitiva y total, tanto en los aspectos legales como en los económico- financieros, y para tal efecto tomó la decisión, mediante un Decreto Supremo, de nombrar una Comisión Multisectorial que se encargaría de cumplir con los objetivos diseñados por el Poder Ejecutivo. En consecuencia con fecha 08 de abril del año en curso se publicó el Decreto Supremo Nº 027-2008-PCM con la autógrafa del Presidente Constitucional de la República Dr. AlanJorge del Castillo Gálvez, el Ministro de Economía y Finanzas, Sr. Luís Carranza Ugarte y el Ministro de Vivienda, Construcción y Saneamiento Sr. Enrique Cornejo Ramírez.
Para el fiel cumplimiento de sus funciones La Comisión podía solicitar a cualquier otra entidad pública o privada información referida y vinculada al tema de la administración de la cartera de préstamos y recuperación de las inversiones con recursos del FONAVI, así como otros aspectos vinculados a dicho Fondo, encontrándose las entidades obligadas a proporcionar la información pertinente bajo responsabilidad.
El mismo Decreto Supremo de creación de la COMFONAVI-027 establece puntualmente los tres objetivos principales de la Comisión:
1) Determinar los montos recuperados del Fondo Nacional de Vivienda – FONAVI,
2) Las inversiones efectuadas con dichos recursos, y
3) La identidad de sus beneficiarios, determinando entre ellos a los aportantes al FONAVI.
Para el cumplimiento de estos objetivos la Comisión Multisectorial coordinaría con las entidades del sector público que cuentan con la información necesaria.
El Informe Técnico sobre el cumplimiento de los objetivos debería ser presentado en un plazo no mayor a ciento cincuenta (150) días hábiles posteriores a la fecha del Acta de Instalación de la Comisión, siendo que al haberse instalado ésta el 19 de abril de próximo pasado, el plazo de conclusión de estas labores sería el 28 de noviembre de 2008.
Mediante D.S. Nº 065-2008-PCM de fecha 23 de setiembre del 2008 se ampliaron las funciones a la Comisión Multisectorial COMFONAVI-027 encargándosele efectuar la determinación de los montos susceptibles de ser devueltos a favor de los aportantes al FONAVI, sobre la base del Informe Técnico descrito en el artículo 3° del referido dispositivo, deduciendo los recursos que el Estado ha destinado para la ejecución de los distintos programas y/o proyectos de infraestructura sanitaria, electrificación. construcción de viviendas, y otros que se hubieran desarrollado con recursos del FONAV1, conforme con lo establecido por el Tribunal Constitucional en la Resolución de fecha 7 de enero de 2008, recaída en el Expediente No. 5180- 2007-PKTC, y remitirla al Consejo de Ministros.
El Estado podrá efectuar la devolución de aportes mediante los siguientes mecanismos: Bonos, materiales de construcción o programas sociales de vivienda a favor de los que no hayan satisfecho su expectativa de vivienda.
Para hacer efectivas las devoluciones, el Estado utilizará los recursos recuperados del FONAVI y otros de los que pudiese disponer, para lo cual implementará los mecanismos financieros que permitan asegurar el cumplimiento de los derechos debidamente reclamados.
5.1.3 La Estructura Orgánica
Dado el tiempo de 150 días útiles señalados para arribar a un informe final, el Presidente de la Comisión quien es también el representante del Primer Ministro, decidió convocar de inmediato a un grupo de expertos y profesionales para afrontar el reto que esto le significaba, tramitando al mismo tiempo el Presupuesto Operativo con el que debía contar la Comisión, ya que se omitió en su Decreto de Creación, la partida presupuestal correspondiente.
En opinión de la Comisión, era muy importante, antes que todo, que la Comisión Multisectorial establezca una estructura orgánica sobre la base de un objetivo claro y la identificación de las macro-tareas a ejecutar, para que sobre esta base y los requerimientos de personal, muebles y equipos se establezca un presupuesto que la Presidencia del Consejo de Ministros, u otra entidad afín, debiera facilitar con las ayudas necesarias, incluyendo al JNE. A pesar que los trabajos ya han empezado, hubo acuerdo en este ajuste ordenado del rumbo de acción a seguir.
A principios del mes de mayo del 2008, se propició una reunión de 14 profesionales, entre abogados, economistas, contadores e ingenieros, que convocados por la Presidencia de la Comisión Multisectorial. Dada la importancia y urgencia del tema, ya estaban trabajando sobre el asunto, aunque no todavía a plenitud. La finalidad era clarificar el objetivo y sobre la base de las tareas a realizar definir una estructura orgánica en la cual se pudieran determinar requerimientos de personal, muebles y equipos y finalmente se pudiera elaborar un presupuesto orgánico que pudiera ser sustentado debidamente por el Presidente de la Comisión Multisectorial ante el Presidente del Concejo de Ministros.
En dicha reunión, que tuvo un carácter participativo, se logró una definición clara y concisa del objetivo, consiguiendo con esto que todos estuvieran correctamente direccionados en sus esfuerzos. Asimismo, se delinearon las macro-tareas que implicaba la propuesta para lograr el objetivo.
El Organigrama Estructural definido se muestra en el ANEXO 1
5.1.4 El Presupuesto Orgánico
El presupuesto orgánico considerado se muestra en el ANEXO 2, el cual fue presentado y solicitado a la Presidencia del Consejo de Ministros para su aprobación, ya que el Decreto Supremo que crea la Comisión no indicaba la dación de presupuesto alguno. Es así que por opinión Técnica Legal de la misma, fue derivado al Ministerio de Economía y Finanzas ya que se indicaba que por actuar este ministerio como la secretaría Técnica según el Decreto Supremo, les correspondería a ellos solventar los gastos en que incurriera la comisión.
Asimismo, el Ministerio de Economía y Finanzas envió su Opinión Técnica legal aduciendo que estando la Comisión Multisectorial Fonavi adscrita a la Presidencia del Consejo de Ministros, es a ellos a quien les correspondería otorgar el presupuesto y todo aquello que la Comisión para sus labores operativas requiera.
A la fecha, la Comisión Fonavi ha enviado sendos oficios solicitando a la PCM poder solucionarles el problema presupuestal, de lo cual no han recibido respuesta ni solución alguna, en una clara muestra adicional de la ineficiencia y poca compenetración con el tema y sus consecuencias por parte de los organismos competentes.
5.2 LOS PROCESOS
Los procesos y las macro tareas involucradas, se muestran en el ANEXO 3
5.2.1 La Identificación de Fonavistas
La parte inicial del proceso consistió en la identificación de los probables miembros del FONAVI. Esto implicaría la elaboración de una base de datos de todos los aportantes al FONAVI desde su creación, identificados con su Nombre y Apellidos, número de DNI, domicilio actual; desagregado en la forma siguiente:
i) Los trabajadores que fueron beneficiados en los programas de vivienda, tanto de ENACE como del Fondo Mi Vivienda y Techo Propio.
ii) Los trabajadores que fueron beneficiados con programas de electrificación, agua y alcantarillado, ejecutados por el Ministerio de la Presidencia , como los ejecutados y gestionados por los Comités Vecinales.
iii) Los trabajadores que fueron beneficiados con materiales a través del Banco de Materiales.
iv) Los trabajadores que fueron beneficiados con créditos de las Mutuales con fondos del FONAVI (no honrados en su oportunidad).
v) Los trabajadores que fueron beneficiados con créditos para la reconstrucción de sus viviendas afectadas por el terrorismo (créditos condonados). Los trabajadores que fueron beneficiados con saneamiento físico-legal y titulación.
vi) Los trabajadores que fueron beneficiados con pistas y veredas.
vii) Los trabajadores que nunca fueron favorecidos en ningún proyecto siendo aportantes al Fondo.
viii) Los pobladores que fueron beneficiados sin haber aportado al Fondo Mi Vivienda, es decir, sin ser aportante al FONAVI
ix) Otros.
Para tales efectos, era necesario, además:
1. La elaboración y suscripción de convenios de cooperación interinstitucional con las municipalidades distritales y/o provinciales a nivel nacional, así como con asociaciones civiles a fin de que comprometan su apoyo para la concreción del empadronamiento.
2. Coordinar con las entidades públicas y privadas que directa o indirectamente hubieran actuado en calidad de receptores recaudadores u otros de los recursos del FONAVI a fin de que proporcionen toda la información de la cual pudieran disponer.
5.2.2 La Verificación y Consolidación de la Información.
Esta etapa del proceso determina a partir de las bases de datos: EL MONTO DE LOS APORTES RECUPERADOS AL FONDO, EL MONTO DE LAS INVERSIONES EFECTUADAS CON DICHOS RECURSOS, EL MONTO TOTAL DE DEUDORES AL FONDO, EL MONTO TOTAL DE LOS ACTIVOS, SE ESTABLECE EL SALDO FINAL, SE ANALISAN Y VERIFICAN LOS RESULTADOS. Para estos efectos era necesario definir las siguientes variables:
i) El monto de las obligaciones generadas por aporte de los trabajadores a partir de la dación de la Ley del FONAVI desde diciembre de 1979 hasta julio de 1995.
ii) El monto de las obligaciones generadas por aporte de los empleadores al FONAVI desde julio de 1995 a agosto de 1998, en que es remplazado por el IES.
iii) El monto total recaudado por aportes de los trabajadores desde diciembre de 1979 hasta julio de 1995.
iv) El monto total recaudado por aporte de los empleadores desde julio de 1995 hasta agosto de 1998.
v) El monto total de obligaciones generadas desde agosto de 1998 hasta la fecha como IES.
vi) El monto total recaudado del IES desde agosto de 1998 hasta la fecha.
vii) El monto de los aportes de los trabajadores que se pagaron extemporáneamente, y los devengados a mérito de la Ley 27071.
viii) El monto de los aportes de los empleadores que se pagaron extemporáneamente, y los devengados a mérito de la Ley 27071.
ix) El monto de las transferencias correspondiente al 30% de los aportes del FONAVI que se realizaron a las MUTUALES a mérito de la Ley 24235, a partir de julio de 1985, hasta su liquidación en 1993.
x) El monto de los fondos pertenecientes al FONAVI que utilizó el Ministerio de la Presidencia en obras de electrificación, provincial, distrital y rural, y obras de aguas y alcantarillado en poblaciones urbano marginales y rurales, desde junio de 1992 hasta julio del 2001 (Ver Ley 25584).
xi) El monto de los fondos del FONAVI que fueron destinados a créditos para la reconstrucción de viviendas afectadas por el terrorismo (Ver, D.L. 25673, DL 26197).
xii) El monto que se transfirió la Comisión Liquidadorala Vivienda del Perú al FONAVI (D.L. 25717).
xiii) El monto de las deudas canceladas correspondientes al Sistema USPAC, que fueron préstamos con fondos de FONAVI (D.L 25819).
xiv) El monto de las deudas de saneamiento ejecutadas con fondos de FONAVI, y que fueron condonadas a mérito de la Ley 27045.
xv) El monto de los fondos de FONAVI que fueron destinados al llamado Fondo MI VIVIENDA para la adquisición de unidades inmobiliarias, de acuerdo a la Ley 27089.
xvi) El valor de los activos en conformidad al informe de la última Comisión Liquidadora, de acuerdo a la Ley 28452.
xvii) El análisis de los pasivos de acuerdo al informe de la última Comisión Liquidadora de acuerdo a la Ley 28452.
xviii) El análisis del Patrimonio del Fondo de acuerdo al informe de la última Comisión Liquidadora de acuerdo a la Ley 28452.
xix) El monto de los aportes que mensualmente continúa recaudando la Comisión Liquidadora
5.2.3 Las inversiones Efectuadas
Otra de las etapas importantes del proceso era determinar las inversiones efectuadas con los fondos del FONAVI y los que se beneficiaron con dichas acciones, así como sus liquidaciones y recuperaciones.
En pleno proceso de análisis, existen diversas posibles instituciones que recibieron aportes del FONAVI, tales como las 19 que a continuación se mencionan:
-Banco de la Vivienda del Perú,
-INFES,
-PRONAA,
-FONCODES,
-SENAPA,
-SEDAPAL
-Banco de Materiales,
-Caja del Pescador,
-Fondo MIVIVIENDA,
-PRONAMACHS,
-INDUNIVE,
-ENACE,
-Mutuales,
-Ministerio de Energía y Minas,
-Ministerio de Vivienda,
-Provías,
-Empresas Eléctricas,
-Empresas de Saneamiento,
-FONAFE,
5.2.4 La Devolución
De acuerdo al Tribunal Constitucional, la devolución de los fondos del FONAVI deberá efectuarse considerando:
i. Devoluciones a través de bonos.
ii. Devolución a través de materiales de construcción.
iii. Participación en programas sociales de vivienda.
El T.C. no ha determinado la forma y modo de cómo será esta devolución o redistribución de los saldos líquidos o saldos contables del FONAVI. Solo ha deslizado la posibilidad de que se le dé un tratamiento de “Fondo Colectivo”; por lo que queda abierta la posibilidad para que el Gobierno Central adopte los mecanismos técnico financieros que más se ajusten a un sentido de equidad y de justicia para los aportantes a este sistema, y que nunca fueron favorecidos a lo largo de la vida útil del Fondo. Teniendo en cuenta que existe toda una gama de instrumentos financieros a utilizar, y que hay que evaluar con un sentido económico social.
5.2.5 Las Exclusiones
Dentro del proceso se deberàn identificar a las Personas que no tienen derecho a devoluciones o se deducirán del Monto Aportado. Según El Tribunal Constitucional estos son:
iv. Los favorecidos con programas de vivienda.
v. Los beneficiados con: Luz, Agua, Desagüe, Pistas y Veredas, Saneamiento y Titulación.
vi. Los que recibieron materiales de construcción por el Banmat.
vii. Los que recibieron créditos para reconstruir sus casas afectadas por el terrorismo.
viii. A los que se les condonó sus deudas, o de materiales o de cuotas de los programas de vivienda.
ix. Los beneficiados con préstamos o Bonos USPAC.
x. Los prestamos que otorgaron las mutuales con fondos del FONAVI, y que no fueron honradas oportunamente (aquí se encuentran comprometidos el 30% de los aportes al FONAVI, en esa oportunidad).
Hay que establecer el costo de cada Proyecto desarrollado por el Gobierno con Fondos del FONAVI, y deducirlo del saldo total final a redistribuir.
5.2.6 El Informe Final de la Comisiòn Multisectorial.
La presentación y sustentación del Informe Final de la Comisión Multisectorial actual será ante la Presidencia del Consejo de Ministros, Ministerio de Economía y Finanzas, Ministerio de la Vivienda y SUNAT. En tal sentido se deberá, previamente cumplir con:
o La elaboración y sustentación del Informe Final ante el Directorio de la Comisión
o La aprobación del Informe Final por el Directorio de la Comisión
o La impresión del Informe Final por el Directorio de la Comisión, considerando:
- Impresión y digitalización del Informe
- Elaboración de la presentación del resumen del Informe Final con medios informáticos audiovisuales.
5.2.7 El Informe Final Público.
El Informe Final para la consideración pública se efectuará bajo las siguientes consideraciones:
o Se elaborarà un reporte para los Fonavistas y opinión pública sobre el resultado de la Comisión.
o Aprobación de la PCM del reporte a proporcionarse a los Fonavistas y opinión pública sobre el resultado de la Comisión.
o Elaboración de la presentación a proporcionarse a los Fonavistas y opinión pública sobre el resultado de la Comisión.
o Determinación de los lugares de presentación para los Fonavistas
o Producción del material a entregarse a los Fonavistas
o Producción del material a entregarse a los medios de comunicación.
- LOS RESULTADOS
La COMFONAVI-027 continúa sus trabajos hasta la actualidad. Ha emitido algunos resultados oficiales, pero preliminares, que todavía no son de pública divulgación. Todo esto, sin embargo, rodeada de la más absoluta despreocupación de las autoridades y sectores involucrados; sin recursos y sin siquiera local para operar, con su personal sumido en un carrusel de falta de pagos, profundamente desmotivados y con la incógnita de que lo trabajado, aún en esas condiciones, servirá para algo, dadas las últimas disposiciones del Tribunal Constitucional y el próximo Referéndum de Mayo de este año.
6.1 EL ANÁLISIS DE LOS DISPOSITIVOS LEGALES
Desde 1979 se han identificado más de 729 dispositivos legales concernientes al FONAVI, habiéndose analizado hasta el momento solo 250 dispositivos. Esta frondosa documentación es una muestra más de la indiscriminada y descontrolada manipulación que se ha efectuado sobre el tema.
6.2 IDENTIFICACION DE ENTIDADES INVOLUCRADAS
Del análisis de los dispositivos legales, se ha podido establecer hasta el momento la identificación de trece (13) entidades relacionadas en el manejo de los fondos del FONAVI, lo que carece de la mas mínima racionalidad ya que lo que se suponía tenía un fin fijado y manejo unitario, terminó esparciéndose en entidades que a veces nada o muy poco tenían que ver con el tema. Estas entidades las se detallan a continuación, con los respectivos Dispositivos Legales que en su oportunidad las ampararon.
§ El Banco de la Vivienda del Perú como encargado de la administración del FONAVI desde su creación a mérito del Decreto Ley Nº 22591 del 30 de junio de 1979, hasta la fecha de su intervención para su posterior liquidación en el mes de mayo de 1992.
§ El Banco de la Nación , entidad encargada de la recepción de los depósitos del FONAVI desde el mes de junio de 1979 hasta la extinción del fondo el 08 de julio de 1995. Asimismo, del manejo mediante Convenio de Fideicomiso suscito con el Ministerio de Economía y Finanzas de los “Bonos FONAVI-D.U. Nº 128-96” ,
§ El Ministerio de la Presidencia, el cual con arreglo al Decreto Ley Nº 25520 del 29 de mayo de 1992 y El Decreto Supremo Extraordinario 043-PCM del 27 de abril de 1993, asumió la administración del fondo y amplió la finalidad del FONAVI, que además de viviendas de interés social, financiaría obras de infraestructura sanitaria, electrificación de asentamientos humanos, construcción, ampliación y refacción de centros comunales y recreativos en zonas rurales y urbano marginales, proyectos de destugurización de viviendas y la pavimentación y/o acondicionamiento de vías nacionales (carreteras), locales e interdistritales.
§ El Instituto Nacional de Infraestructura Educativa y Salud – INFES que según el artículo 2º del Decreto Ley Nº 25584 del 26 de junio de 19992 dispuso la ejecución de obras (Colegios) en todo el territorio nacional.
§ El Programa Nacional de Asistencia Alimentaria - PRONAA que según el artículo 2º del Decreto Ley Nº 25584 del 26 de junio de 1992, dispuso la adquisición de bienes (alimentos) para distribución en los comedores populares en todo el territorio nacional.
§ El Programa Nacional de Manejo de Cuencas Hidrográficas y Conservación de Suelos- PRONAMACHCS, mediante la Ley N º 25742 asumió bajo su jurisdicción el “Proyecto de Acondicionamiento Territorial y Vivienda Rural – PRATVIR.
§ El Ministerio de Economía y Finanzas: al realizarse los cambios en el control y destino de los recursos del FONAVI con el decreto Ley 25520 y orientarse estos también a obras de infraestructura eléctrica, se presentó conjuntamente con la dación de la Ley de Concesiones Eléctricas Decreto Ley Nº 25844 del 19-11-1992 una situación sui géneris, en tanto las poblaciones organizadas deberían solicitar préstamos dentro del llamado “Programa de Créditos Directos a Grupos de Pobladores Organizados” a la UTE-FONAVI para financiar y realizar las obras eléctricas en su localidad, entregarlas a las Empresas Concesionarias para su administración y posteriormente acogerse a las llamadas “Contribuciones Reembolsables” establecida por la misma Ley , siendo que al promulgarse la Ley 27044 del 31-12-1998, estas contribuciones fueron entregadas a favor del Ministerio de Economía y Finanzas en representación del Estado por constituir ingresos del Tesoro Público y no del FONAVI según lo que dispuso el citado dispositivo legal (Ley 27044).
§ El Ministerio de Vivienda: con la dación del Decreto Supremo Nº 024-90 VC del 06 de julio de 1990 se fijó en 10% la asignación de recursos que el FONAVI transferirá al “Proyecto Especial Ciudad Pachacutec” de la Provincia Constitucional del Callao, ya que siendo una obra de interés social era necesario proveerla de recursos conforme el Decreto Supremo Nº 010-88-V del 04 de julio de 1988.
o De otro lado, el Decreto Ley Nº 25436 del 16 de abril de 1992 establece el Plan Anual de Inversiones, Administración y Destino Específico de los recursos del FONAVI como Órgano Dependiente del Ministerio de Vivienda y Construcción, quedando facultado dicho Ministerio a encargarse de las operaciones de recaudación y fiscalización de las contribuciones, asignar los recursos y desembolsos de los mismos, tramitar, evaluar, aprobar e implementar el control técnico y liquidación de proyectos; y colocar, recuperar y liquidar los préstamos; así como canalizar la recaudación, colocación y recuperación de los recursos del FONAVI prioritariamente a través de la Banca Estatal y/o Asociada, donde fuere necesario por razones de facilidad de desembolso, cobranza y control de proyectos, a través de la banca Privada y/o entidades del Sistema Mutual; efectuar las operaciones financieras que reditúen la mayor rentabilidad al FONAVI; implementar la UTE-FONAVI dependiente del Despacho Ministerial, con un Consejo de Administración como órgano de decisión.
§ Las Empresas Prestadoras de Servicios de Saneamiento: que a mérito de la ampliación del carácter originario del FONAVI, estas entidades solicitaron a la UTE-FONAVI recursos para financiar obras de infraestructura de agua y alcantarillado; y asimismo los pobladores solicitaron préstamos dentro del llamado “Programa de Créditos Directos a Grupos de Pobladores Organizados”; deudas que mediante la Ley N º 27045 del 31 de diciembre de 1998 quedaron extinguidas, incluidas las ejecutadas por PRONAMACHCS; y se dispuso la transferencia a favor del Estado de los derechos de las personas beneficiarias con dichos préstamos, asumiendo el Ministerio de Economía y Finanzas dicha representación del estado ante las Entidades Prestadoras de servicios de Saneamiento para el cobro de las “Contribuciones Reembolsables” a que se refiere el inciso f) del Artículo 23º y Artículo 25º y Segunda Disposición Complementaria de la Ley N º 26338 Ley General de Servicios de Saneamiento.
§ El Banco de Materiales: la Ley de creación de FONAVI Nº 22591 dispuso que se destine el 2% de los recursos del fondo para financiar el BANMAT; siendo que con el Decreto Supremo Nº 020-85-VC del 09 de mayo de 1985, se autorizó al Banco de la Nación a transferir mensualmente a dicho Banco el 10% de la recaudación del FONAVI. Asimismo la Ley 27205 del 26 de noviembre de 1999 dispuso la transferencia del Fondo MI VIVIENDA al BANMAT para programas de apoyo social los importes percibidos por concepto de recuperación de las inversiones del FONAVI a partir de la entrada en vigencia de la Ley N º 26969 que sustituye la contribución al FONAVI por el Impuesto Extraordinario de Solidaridad.
§ La Empresa SEDAPAL : mediante los Decretos Leyes Nros. 25436 y 25520, se estableció que los recursos del Fondo nacional de Vivienda – FONAVI, sean destinados primordialmente, a financiar obras que satisfagan las necesidades habitacionales de los trabajadores, dotando a los Asentamientos Humanos de los servicios básicos de agua potable, alcantarillado y electricidad; disponiéndose que el financiamiento de dichas obras sea amortizado a largo plazo, en cuotas mensuales por cada una de las familias beneficiadas, implementándose un sistema para facilitar la recuperación de los créditos individuales concedidos a los pobladores; y asimismo se estableció que la Empresas de Servicios de Agua Potable y Alcantarillado, en este caso SEDAPAL, interviniera en la aprobación de proyectos, supervisión de ejecución y recepción de las citadas obras de infraestructura y, concluido el proceso, asumiera la administración y propiedad de dichas instalaciones, con el consiguiente incremento del ámbito de sus operaciones.
§ El Fondo Nacional de Compensación y Desarrollo Social – FONCODES: la Ley 27045 del 31-12-1998 estableció que el Fondo Nacional de Compensación y Desarrollo Social – FONCODES quedaría a cargo de la culminación de los proyectos de infraestructura urbana básica de agua potable, alcantarillado y otras vinculadas al servicio de saneamiento y electrificación financiados con recursos del FONAVI a través de Programa Créditos Directos a Grupos Organizados de Pobladores. Para este efecto la UTE-FONAVI transfirió a FONCODES todas las obras que se encontraban en proceso de ejecución a la entrada en vigencia de la Ley 26969 y que a la fecha de la transferencia contaran con un avance físico inferior al 90%. La inversión que demandó tal ejecución se afecto a los recursos del FONAVI en Liquidación, tal como lo estableció el Artículo 5.2 de la anterior Ley 27044 de la misma fecha; siendo además que la Sexta Disposición Transitoria y Complementaria de la Ley Nº 27045 reitera que FONCODES quedara a cargo de la culminación de las obras de servicios de saneamiento financiadas con préstamos del FONAVI otorgados a personas naturales y que a la vigencia de la mencionada Ley, se encontraban en proceso de ejecución y con un avance físico inferior al 90% (noventa por ciento), con cargo a los recursos del FONAVI.
§ Empresa Nacional de Construcciones y Edificaciones - ENACE en Liquidación: es una entidad que se forma a partir de la liquidación de EMADIPERÚ, que se había constituido en reemplazo de la Junta Nacional de Vivienda; teniendo a su cargo la ejecución de los proyectos y obras de vivienda social entre los años de 1981 a 1985; para lo cual el Banco de la Vivienda del Perú le transfirió los recursos necesarios.
§ El Fondo Hipotecario de promoción de la Vivienda – FONDO MI VIVIENDA: a mérito de la Ley N º 26912 del 09 de enero de 1998, se crea este Fondo con recursos del FONAVI. El FONDO MI VIVIENDA fue adscrito al Ministerio de Vivienda y Construcción hasta el 28 de agosto del 2001 en que por la Ley 27511 pasa a depender del Ministerio de Economía y Finanzas; siendo que su costo de administración no excedería del 2% de los intereses que generan las colocaciones e inversiones, que posteriormente el Decreto de Urgencia 008-2002 del 15-02-2002 dispone que estos costos administrativos serán cubierto sin límite por los intereses generados de este Fondo.
§ Liquidación del FONAVI y la desactivación de la UTE-FONAVI: la Ley Nº 26969 del 21 de agosto de 1998 dispone esta liquidación, y se transfiere al MEF la administración de la cartera de préstamos y recuperaciones de las inversiones con recursos del FONAVI, para cuyo efecto el MEF sustituyó a la UTE-FONAVI en los convenios celebrados con las entidades del sistema bancario nacional, con las empresas prestadoras de servicios de saneamiento y con las empresas concesionarias de distribución del servicio público de electricidad y con otras entidades. Y al concluir el proceso de liquidación el MEF asumiría la totalidad de activos y pasivos resultantes de la liquidación y desactivación del FONAVI. Con el Decreto de Urgencia Nº 064-2002 se dio facultades al Fondo MI VIVIENDA para transferir mediante subasta pública o, excepcionalmente, por venta directa los bienes muebles e inmuebles que le sean transferidos en aplicación de la Ley 27677, y el monto resultante formará parte del FONDO LEY 27677.
§ El Fondo MI VIVIENDA S.A: la Ley 28579 dispone la conversión del Fondo Hipotecario de Promoción de la Vivienda – Fondo Mi vivienda a FONDO MI VIVIENDA S.A. como empresa estatal de derecho privado bajo el ámbito del Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado- FONAFE y adscrita al Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento. El propietario de las acciones del Fondo Mi Vivienda S.A. es el Estado Peruano y su titularidad es ejercida por el Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado – FONAFE.
§ Ministerio de Economía y Finanzas: D.S. Nº 097-2008-EF del 10 de julio del 2008 mediante el cual autorizan a incorporar en el Presupuesto Institucional del Pliego 009 Ministerio de Economía y Finanzas del Año Fiscal 2008, recursos del FONAVI en Liquidación.
6.3 EL EMPADRONAMIENTO
1. Apertura de Página Web de la PCM - Inscripción en Línea
Con fecha 19 de Abril del año 2008 se habilitó la pagina web (http://fonavi.pcm.gob.pe/) que permitió la inscripción en línea. Esta página fue desactivada el 31 de Octubre del mismo año,
En total se logró inscribir por este medio un millón cuatrocientos mil (1´400,00) supuestos aportantes al FONAVI, estimándose que faltan por inscribirse un aproximado de 2 Millones de Fonavistas.
2. Inscripción a través de formularios
Se suscribieron las Actas de Colaboración Inter Institucional con Municipalidades, Gobiernos Regionales e Instituciones Civiles:
Municipalidades de Lima Metropolitana (23).
Gobernaciones de Lima (12).
Municipalidades Provinciales de la Región Lima (9).
Otras Instituciones en Lima (3).
Gobernaciones y Organizaciones Provinciales (30).
En ellas, los fonavistas que no tenían acceso a internet, podían llenar su formulario y realizar su inscripción.
En total se logró inscribir, por este medio, (700,00) setecientos mil supuestos aportantes adicionales al FONAVI.
Se estima que el gran total de Fonavistas inscritos deben bordear los tres millones (3´000.00) de trabajadores
6.4 LOS RESULTADOS PARCIALES
Como resultado del empadronamiento que se hiso hasta en 77 centros acondicionados, apenas la COMFONAVI-027 inició sus tareas, se tienen en los locales de la Comisión aproximadamente 700,000 Declaraciones Juradas en forma física, faltando por recoger en los distintos lugares de recepción habilitados, tanto en Lima como en provincias aproximadamente 200,000 fichas.
Se estima que son alrededor de TRES MILLONES los trabajadores, fonavistas, los que han presentado reclamo.
Se ha hecho el análisis de la PEA (Población Económicamente Activa), entre los años 79 al 98, y se ha establecido como probable universo de aportantes al fondo, la cifra de 3´500,000.00, con un margen de error de + - 12%, si se toma en cuenta que durante este periodo existió una gran informalidad en lo que al empleo se refiere.
Se han evacuado dos Informes Preliminares, los cuales han sido remitidos a las entidades involucradas (Presidencia del Consejo de Ministros, Ministerio de Economía y Finanzas, Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento y la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria).
Se han atendido un aproximado de 650,000 consultas telefónicas de personas sobre este tema (incluyendo llamadas del extranjero).
Se han efectuado análisis de diversas informaciones solicitadas y respondidas por las diversas Instituciones involucradas en el manejo de los fondos del FONAVI, para determinar, el uso y aplicación del mismo.
Se han efectuado acciones diversas para la determinación de los aportes al FONAVI de trabajadores, empleadores y del Estado.
En un escenario optimista, se estima que el total de las aportaciones de los trabajadores Fonavistas estaría en el orden de los 14,000 Millones de soles a valor actual. Si se toma en cuenta la probable aprobación del Proyecto de Ley presentado por la ANFPP, para la realización del Referéndum, esta suma, dentro del mismo escenario, podría alcanzar los 90,000 millones de soles, habida cuenta que se administrarían los fondos de los empleadores y los aportes del Estado, cifra que hasta el momento no ha sido corroborada con exactitud, considerando que muchas de las instituciones obligadas a entregar información no lo han hecho, presumiblemente por un manejo no muy transparente de los fondos asignados.
En un escenario pesimista, la probable deuda del estado con los aportantes del Fonavi sería, actualmente, del orden de los S/. 23,600´000,000.00 considerando una tasa de interés no capitalizable del 2.5% anual, lo que significa el 33% del Presupuesto Nacional del 2008; y de éste: el 202% del Presupuesto de los Gobiernos Regionales del país y el 192% del presupuesto para el Servicio de Deuda del Gobierno Central. Todo esto sin considerar lo dispuesto por el Tribunal Constitucional en el sentido que también se consideren en el beneficio los aportes de los empleadores, el Estado y otros, lo que podría elevar – como ya lo hemos dicho- en diez veces la suma estimada. Es decir, la astronómica cifra, dentro de este escenario, de S/. 236,000 millones
Por otro lado, se ha determinado que existen aproximadamente 1´100,000 beneficiarios de los proyectos financiados por el fondo, debiendo establecerse que gran parte de estos beneficiados no fueron aportantes al fondo.
De la información cruzada, con una muestra lamentablemente todavía pobre, al momento se tiene como resultado parcial que aproximadamente 100,000 aportantes no han recibido beneficio o compensación alguna del Fonavi, debiéndose actualizar mediante formas polinómicas sus aportaciones, para que sean reconocidas y susceptibles de ser compensados según las tres formas fijadas por la sentencia del Tribunal constitucional para efectos de la Comisión Multisectorial D.S. Nº 027-2008-PCM.
Es necesario acotar que el fondo en su gran parte no ha permanecido depositado en una cuenta que permita generar intereses, sino que ha sido usado en proyectos denominados Obras Generales (saneamiento y electrificación), programas de vivienda, que fueron cobradas por las empresas que brindan el servicio al realizar las conexiones domiciliarias, pero que no han sido devueltas al fondo, usando para ello dispositivos de condonación de deuda, con el consiguiente perjuicio a la estabilidad del fondo.
Del estudio de la documentación disponible también se desprende que gran parte del fondo en montos aún por determinar se han usado para fines ajenos para lo que fue creado, tales como la compra de alimentos, construcción de carreteras y en algún momento fue el presupuesto del hoy desaparecido Ministerio de la Presidencia, para culminar con la presunta figura de apropiación ilícita – aparte de la malversación de fondos expuesta- por parte del Estado, al convertir el Fondo Mi Vivienda en el Fondo Mi Vivienda S.A., siendo propietario de las acciones el Fonafe .
7. A MODO DE CONCLUSIONES
- A pesar de existir un ánimo, al menos expresado por el Estado, de obrar con total transparencia y propiciar una eficiencia en el accionar de este proceso, existe una – hasta cierto punto entendible por los acontecimientos dados - duda de la prevalencia de un accionar transparente y eficiente del Estado en este asunto, Se está incubando una creciente falsa expectativa por parte de presuntos fonavistas, azuzados por organizaciones que alentaron y condujeron hacia los procesos judiciales que determinaron el pronunciamiento del Tribunal Constitucional. Estos vienen lucrando políticamente con este proceso, pero a la vez están promoviendo un malestar social en contra del gobierno.
- La falta de la dación presupuestal a la Comisión no permite la continuidad con las labores encomendadas. Aquí existe una evidente contradicción del actual gobierno. Lo que dice por un lado lo contradice por el otro. La transparencia pregonada para resolver el problema, el cual no es exclusivo de este gobierno, se oscurece cuando no se puede evidenciar por falta de recursos. Talvez por ignorancia, talvez por temor a las cifras y posteriores obligaciones gigantescas; lo cierto es que en este proceso el Estado no ha hecho gala de transparencia ni mucho menos de eficiencia. Parecería ser que el Estado está a la espera de que otro gobierno lo resuelva y no ve otro camino que dilatar la solución, aunque la barrera puesta por el Tribunal Constitucional –y que ya es visible- es evidentemente muy alta como para ignorarla, aunque ante las evidencias mostradas cualquier cosa no muy clara puede pasar.
- Las decisiones, los resultados y los procesos adoptados se han tratado de enmarcar dentro de los principios del Acuerdo Nacional, sobre todo en lo que se refiere a materia del Estado “Eficiente y Transparente”. Sin embargo se es consciente de las altas limitaciones existentes para ejercer plenamente los conceptos de transparencia y eficiencia, sobre todo en este último donde los resultados, mas acuciosos y confiables, son directamente proporcional a los recursos disponibles.
- En la etapa de empadronamiento, la interacción entre el Gobierno Central, los Gobiernos Regionales y Locales, para ofrecer una plataforma de servicio al ciudadano, no solo optimizó el uso de recursos financieros del Estado, sino que facilitó los procedimientos y accesibilidad para el poblador objetivo. Conceptuamos que las autoridades públicas intervinientes lo hicieron dentro de un marco total de transparencia y con una eficiencia aceptable.
- El espíritu de la norma de creación de la Comisión Multisectorial “COMFONAVI-
027” , representa no solo el reconocimiento de un derecho olvidado por sucesivos gobiernos, sino que representa también una defensa –aunque un tanto tardía- ante grupos oportunistas, que so pretexto de una reivindicación social (Devolución del Fondo), plantean un accionar político, con ganancias económicas considerables. Usan para ello argumentos que exacerban las expectativas de los ex aportantes al Fonavi; inscriben personas sin derecho alguno y por último pretenden por medio de los resquicios que deja el sistema democrático, convertirse en un poder dentro del Estado. La transparencia necesaria en el proceso no puede ser unilateral, más aún si de procesos colectivos se trata, y en este caso parece no haber habido la correspondencia esperada por parte de los actores beneficiarios. - Por otro lado, siendo inminente –por lo menos en el papel- la realización de un Referéndum, deberemos tener cuidado, habida cuenta que el proceso en si mismo resulta oneroso al erario nacional, con el subsecuente peligro que una gran masa monetaria pueda ingresar de manera brusca al mercado nacional, lo que traería como consecuencia una desmedida disparada del fenómeno inflacionario, que sumada a la actual crisis económica internacional, podría traer irreparables pérdidas al país. Es un deber efectuar estas precisiones precisamente dentro del marco de la transparencia proclamada, la cual debe ser veraz hasta en los hechos futuros posibles. La transparencia en materia política no es solo un enunciado; son un conjunto de acciones y criterios que deben enmarcan la veracidad de los procesos antes, durante y después de ocurridos los hechos.
- En cuanto a las políticas de vivienda; cuando tratamos las cifras estadísticas oficiales y los ratios entre población y vivienda, para consuelo de muchos, parecería que estos están dentro de los rangos de los países del tercer mundo. Sin embargo, aparecen dudas en el sentido de que si cuando se contabilizan éstas, se contemplan también los asentamientos humanos, las invasiones, u otras modalidades de usurpación de terrenos, para el levantamiento de viviendas más precarias todavía, que son prácticamente solo “colchones sobre tierra”, que – claro - no pueden considerarse propiamente tales y que no figuran – o no convienen que figuren - en las estadísticas, a pesar de albergar también a seres humanos. Este es un ejemplo de transparencia de base que se tomó en cuenta previo al inicio del proceso de los trabajos de la Comisión FONAVI
- La Política de Vivienda en el país, iniciada hace años, ha fracasado ostensiblemente; pero es además inevitable reconocer (constructivamente) en este fracaso, un profundo desconocimiento en la gestión de políticas públicas por parte de los gobiernos de esos entonces, a la par de una evidente incapacidad en la gestión pública; una falta de sensibilidad para la inclusión de los marginados, y sino: una conducta dudosa que bordearía lo penosamente delincuencial. El reconocimiento de esta total falta de transparencia y eficiencia de los diversos y sucesivos gobiernos que administraron esta Política de Estado es necesaria para enfocarse bien en este análisis y sus comentarios.
- La “Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre”, la “Declaración Universal de los Derechos Humanos”, ambas de 1948, así como las diversas Constituciones y las leyes concernientes del país, han tenido siempre un profundo carácter humano y han sido sabias en prever un elemento fundamental para la subsistencia, bienestar y el desarrollo humano, como lo es la vivienda. Sus aplicaciones por causas justificables o no, son las que son pasibles de críticas; al punto que se da el caso que un estado culposo merma los ingresos de sus trabajadores en aras de una vivienda decorosa, para luego destinarlo malversadamente a otros menesteres, viéndose obligado ahora, por mandato máximo de la ley, a tener que devolverlos, casi 30 años después. No existe un ejemplo más claro de la falta de una política de transparencia del Estado en todo este período. Su carencia, en este y otros casos, fue posiblemente el “leit- motiv” que impulsó a los legisladores a la creación del Acuerdo Nacional en el año 2000, incluyendo en este las Políticas de Afirmación de un Estado Eficiente y Transparente
- Este hecho, unido al reclamo legal de los trabajadores involucrados en el beneficio de la vivienda y agrupados en asociaciones que no han ocultado sus apetitos políticos electorales en aprovechamiento de una coyuntura que puede significar grandes réditos, revela el caos, desorganización y aprovechamiento político de este tema, que por sus características de justicia ha sensibilizado a la gran población beneficiada; pero que por los aspectos económicos involucrados (incluido el costo de la devolución) ha suscitado la reacción del gobierno de turno. El Referéndum Nacional costaría alrededor de 170 millones de soles (aunque el Primer Ministro ha dicho 250 millones, quizás para dramatizar y aparecer convincente). Lo cierto es que el accionar del Estado en este proceso no ha sido ni tan transparente ni eficiente; y lo mismo puede decirse de los actores reclamantes. Estimamos que la Comisión Multisectorial del FONAVI, dentro de las múltiples limitaciones impuestas, si ha tratado de actuar dentro de estos parámetros.
- Como hemos visto, los desvíos de los fondos recaudados por el FONAVI no fueron definitivamente destinados totalmente para sus propósitos originales. La frondosa legislación existente para mover los fondos en forma oficial así lo prueban, a la par de la creencia de que el FONAVI, para muchos, se constituyó en la “Caja Chica” del gobierno de turno. Es decir, un lugar con dinero y de fácil acceso para solucionar problemas, menores o mayores, pero absolutamente divergentes con los fines del mismo. Otra vez es evidente la falta de transparencia del FONAVI desde prácticamente sus orígenes.
- Como es evidente,
la Política Pública - Se afronta ahora el problema práctico de identificar y seleccionar según su estatus, a un estimado de 5millones de FONAVISTAS que en 19 años debieron aportar una suma proyectada en 14 mil millones de soles a valor actual (unos cinco mil millones de dólares americanos), cifras calculadas con toda transparencia a la luz de la información disponible. Se estima que en este quehacer considerablemente eficiente, la CMFONAVI-027 nominada, y que se encuentra todavía trabajando aunque bajo condiciones precarias, constituirá un apreciable aporte, si es que las consecuencias del Referéndum, en cuanto a representatividad, se lo permiten.
- El actual gobierno debe ser consciente que se está tratando con cifras de gran envergadura, que en cualquier circunstancia van a significar una carga para el estado, muy difíciles de afrontar. Actuando con toda transparencia, la COMFONAVI-027 tiene que admitir que la suma estimada constituye un elevado porcentaje del Presupuesto Nacional para el 2008 (71,050 millones de soles) y es mayor que el monto presupuestado para el Servicio de Deuda del Gobierno Central (12,275 millones de soles) e incluso mayor que el presupuesto para los Gobiernos Regionales (11,709 millones de soles); todo esto sin contar con la reciente crisis financiera internacional que ha obligado al gobierno a recortar el Presupuesto Nacional para este año. Se hace pues imperante un esfuerzo imaginativo y de concertación entre los actores a fin de superar esta difícil situación,
- Las Asociaciones de trabajadores involucrados en los beneficios del FONAVI, se fortalecieron como actores al agrupar a una gran cantidad de potenciales trabajadores beneficiarios. Ellos no estuvieron de acuerdo con las medidas tomadas por el gobierno y redoblaron y magnificaron sus ataques mediáticos, pero desinformando a la población y estableciendo ellos mismos, por su cuenta, una inscripción de FONAVISTAS, paralela a la que efectuaba la COMFONAVI-027, prometiéndoles cosas imposibles de cumplir, en un claro afán demagógico de ganar adeptos con fines evidentes de clientelaje electoral. Es decir, en todo este proceso, aparte de la justicia en el acto de la devolución de sus dineros a aquellos que habían aportado al FONAVI sin beneficio alguno, existe – y cada vez es más evidente – una clara manipulación política del tema, nada transparente por parte de los actores principales, con miras a las próximas elecciones, que sería saludable bloquear o desactivar para la buena marcha del programa. Se han detectado a las cabezas de las Asociaciones y todos ellos tienen miras políticas electorales que, aunque legitimas, incurren a todas luces en acciones contrarias a lo dispuesto legalmente, desinformando a los Fonavistas a quienes, a cambio de una cuota de S/.30.00, les hacen creer que la devolución va a ser rápida y en dinero efectivo, llegándose a mencionar incluso un adelanto de S/. 3,200.00 para el mes de noviembre del 2008. Las Asociaciones cuentan con fondos que se estiman en 17 millones de soles (unos 6 millones de dólares) con lo cual se les facilita cualquier movimiento de masas y la abundancia de propaganda mediática distorsionada, a la par que la contratación de estudios de abogados que bloquean y/o dilatan cualquier acción del Gobierno.
La CM no se da abasto para atender los cientos de llamadas diarias de Fonavistas pidiendo informaciones sobre anuncios y promesas no oficiales. Cualquier política de eficiencia en su accionar de la COMFONAVI-027, así como cualquier manifestación transparente en el proceso, chocan pues con quienes no la detectan. Lo ideal en un proceso político es que todos sus actores actúen con las mismas políticas de transparencia y eficiencia, incluyendo por supuesto al Estado. - La magnitud de la compensación vía la devolución inmediata de aportes en dinero fresco sería inviable, pese que así lo solicitan los demandantes-actores. La solución no contempla, por ejemplo, una devolución a largo plazo vía bonos redimibles en el mismo período; es decir, 18/19 años. Otra solución que sí se está contemplando es una acción de típico corte legal, drástica, que dadas ciertas condiciones legales podrían prácticamente anular el Referéndum dispuesto. Esta se basaría en que los aportes al FONAVI tienen esencialmente una naturaleza tributaria y deberían ser considerados como impuestos y no como aportes a un fondo. Según
la Ley , los aspectos de carácter tributario no pueden ser sometidos a Referéndum. En todo caso este es un tema en debate que añade más incertidumbres a los resultados pero que sin embargo no son signos de un accionar poco transparentes. Las soluciones posibles que irían contra los intereses de los beneficiarios-demandantes han sido públicas, se han discutido en fórums especializados y por lo tanto han sido transparentes. - La actitud del gobierno no es determinante en cuanto a la solución de esta fase de la política de vivienda y denota cierta vacilación. Esta actitud es consecuencia de la existencia de una no equiparidad de acciones transparentes en al ambiente del proceso, en donde el Estado tiene cierta responsabilidad. La detección de intereses políticos partidarios con fines de clientelaje electoral en una etapa considerada desde ahora prácticamente pre- electoral parecen reforzar este panorama. El gobierno sabe que el beneficio de cinco millones de ciudadanos que aportaron al Fonavi es un caudal político que difícilmente desaprovechará aún sea en detrimento de una correcta aplicación de las políticas de Estado de afirmación de Transparencia y Eficiencia. .
- La presencia activa de los actores-beneficiarios (los Fonavistas), un tanto azuzada por actores ajenos que les han inoculado una alta dosis de desesperación por la obtención de beneficios tangibles e inmediatos, también contribuyen a la creación de un clima de presión en donde el trabajo técnico sucumbe ante las continuas, o permanentes, posiciones de defensa del gobierno dificultando y, hasta impidiendo, una correcta labor de desarrollo del proceso. Nuevamente se hace evidente el dilema de la obligatoriedad de actuar con transparencia sabiendo que existen actores que no la practican y que más bien tratan de sacar provecho de quienes si lo hacen. En todo caso, sin descuidar el componente ético implicado, el Estado tiene la obligación de actuar siempre dentro de un marco de absoluta transparencia.
- La política pública de vivienda del gobierno, a pesar de los relativos éxitos obtenidos por la continuidad en las acciones del anterior gobierno que propiciaron en un momento el denominado “boom de la construcción”, está viviendo ahora un período de deslegitimización por la carencia de una política de eficiencia y transparencia en su accionar. Esto se refuerza con el impacto negativo sufrido a raíz de un reclamo de potenciales beneficiarios de viviendas que nunca alcanzaron a serlo, que se asociaron en gran cantidad y que plantearon sus demandas por la vía judicial logrando la resolución favorable para lo que presumiblemente fue un timo o mal uso de los fondos que ellos en su momento aportaron a sucesivos gobiernos y durante 19 años, para la consecución de una vivienda decorosa.
- Los valores un tanto subjetivos como Transparencia y otros, no tanto, como Eficiencia, deben tener un correlato con aquellos valores o políticas más objetivas, ya que no se pueden concebir sino como parte de un todo. Cualquier aplicación de política sin Transparencia, dejaría de serla a la luz de los beneficiarios. Y si como lo considera la OMS (La Organización Mundial de la Salud), se define a la salud –uno de los 4 pilares del bienestar- como un estado de bienestar físico, mental, y social; no podría existir tal bienestar si persiste en la sociedad algún elemento que lo altere o afecte. Este es el caso de la vivienda. No se puede concebir el bienestar de una sociedad sin el acceso de sus miembros a una vivienda decorosa, como lo dice la constitución del 79. Fácilmente, la vivienda, por su estrecha relación con la salud y otros, podría asimilarse como otro de los pilares del bienestar, o, por lo menos, estrechamente imbuidos dentro de ellos.
- Las Políticas de Vivienda en el Perú, desde sus primeras postulaciones serias, no han sido eficaces, ni efectivas ni eficientes. En su desarrollo de 19 años no alcanzó a definir claramente el problema ni alcanzó medianamente el objetivo natural de su formulación; lo que se logró hacer no fue de entera satisfacción de los beneficiarios y finalmente, los resultados obtenidos fueron mínimos frente a los altos recursos económicos desplegados. Y este ineficaz, inefectivo e ineficiente resultado –aplicable para cualquier política de Estado- tiene, a criterio del autor, su raíz en un pretendido afán de aplicar criterios –sin sospechas de otra índole- en forma cerrada, hasta oculta; en un personalísimo y latino-americanísimo protagonismo de querer ser los únicos o los principales actores, cerrando las ventanas por la cual todos nos miran y convalidan, y que en su esencia constituye nada más que la necesaria transparencia requerida en todo proceso público, como política de Estado.
- Finalmente, remarcamos que la Transparencia y Eficiencia, más que una política de Estado, deben ser atributos de cualquier política de Estado. Atributos que residen fundamentalmente en su concepción, aplicación y evaluación. En tal sentido en nuestro país no ha existido jamás una política de vivienda y mucho menos una que se haya aplicado con eficiencia y transparencia. El caso del Fondo Nacional de Vivienda es un claro ejemplo de esta inmadurez política que trascendió a lo largo de dos décadas; y nos hemos ocupado exhaustivamente de la misma para demostrarlo. En todo caso, es necesario una revaluación urgente de esta Política, teniendo siempre como marco referente la transparencia, eficiencia, eficacia y efectividad que deben primar no solo en su concepción, sino y fundamentalmente en su aplicación, para que esta historia - todavía inconclusa- no se vuelva a repetir.
